Modificaciones al Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

El Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA) promueve mejorar el instrumento legal denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), que actualmente es el único mecanismo de defensa de derechos y protección del patrimonio natural común frente a proyectos de desarrollo.

El objetivo es maximizar la transparencia, el derecho de acceso a la información y la participación ciudadana en todo el proceso, a través de mecanismos efectivos de difusión de la información; de notificación y nuevas formas de consultas ambientales que permitan la participación de todos los interesados, utilizando los estándares internacionales en la materia establecidos por diversos tratados internacionales como por ejemplo la Convención Americana de Derechos Humanos, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y sus respectivos órganos interpretativos.

Contexto

En México existen un número importante de megaproyectos de desarrollo[1] que han incurrido en violaciones al marco legal ambiental, lo cual ha ocasionado graves deterioros ambientales y violaciones de derechos humanos. Obras como carreteras, presas hidroeléctricas, desarrollos inmobiliarios y turísticos, mineras, entre otros, son cuestionadas por diversos sectores de la sociedad cuando pueden ocasionar o cuando ocasionan daños a la población y al ambiente[2].

Para su aprobación, todos los megaproyectos deben de someterse a la EIA, por parte de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat)[3] o de las autoridades ambientales locales. Sin embargo, es ampliamente reconocido que el procedimiento de EIA presenta graves fallas estructurales que no permiten el acceso efectivo a la información y la participación en la toma de decisiones sobre el proyecto en cuestión perjudicando la transparencia y la rendición de cuentas[4]. Algunas de las principales limitaciones del procedimiento de EIA son:

1. La consulta pública no cumple con los estándares internacionales en materia.
2. No se otorga el derecho de consulta a los ciudadanos, solo el derecho a solicitarla.
3. No se establece un procedimiento especial de consulta cuando el proyecto impacta a territorio o recursos naturales de los pueblos indígenas.
4. No se permite el efectivo acceso a la información del proyecto para afectados.
5. No se prevé un mecanismo idóneo de notificación personal para los afectados.
6. La Separata de la Gaceta Ecológica no es un medio masivo de difusión.
7. Los plazos establecidos son inequitativos.
8. No se evalúan los aspectos sociales de los proyectos.
9. No se evalúan los perjuicios indirectos.
10. No se permite negociación sobre la implementación y beneficios de los proyectos.
11. Las opiniones de autoridades y expertos no son vinculantes.
12. No se verifica la información del promovente.
13. Existe discrecionalidad de la autoridad: no se usan principios precautorio, de proporcionalidad y necesidad en la decisión sobre EIA.

Asimismo, el procedimiento de EIA debe ser reformado a la luz del nuevo artículo 1 constitucional[5] que vigoriza la vigencia en México de los tratados internacionales de derechos humanos y que obliga a todas las autoridades en el ámbito de su competencia a respetar, proteger, garantizar los derechos humanos. En ese marco, ya existen múltiples recomendaciones internacionales a México[6] para que adopte todas las medidas necesarias para garantizar la consulta efectiva de los pueblos indígenas para la adopción de decisiones sobre sus territorios y recursos naturales[7]. Recientemente la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha recomendado a la Semarnat cumplir con el Convenio 169 de la OIT en el procedimiento de EIA[8].

A ese respecto, la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental de la Semarnat ha señalado insistente y contundentemente la necesidad de reformar integralmente el marco jurídico que regula la EIA para que responda a las necesidades actuales y que contemple una visión de largo plazo garantizando la maximización de la transparencia, el derecho de acceso a la información, la participación de la ciudadanía y la difusión de la información[9].

Para estos fines, la Subsecretaria recomienda atender los siguientes puntos:

a) Trabajar en las definiciones de una multiplicidad de conceptos.

b) Establecer en la ley que todo uso del término medio ambiente debe contemplar aspectos sociales integrados al mismo.

c) Involucrar a otras dependencias de gobierno, así como a representantes de la academia y la sociedad civil en la formulación de opiniones técnicas a ser consideradas en el procedimiento.

d) Contemplar la existencia de perjuicios indirectos de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental.

e) Establecer la necesidad de verificar la información plasmada por el promovente en las manifestaciones de impacto ambiental.

f) Fomentar que prevalezca el cumplimiento máximo de obligaciones de transparencia a lo largo de todas las etapas de este procedimiento.

g) Fomentar la participación de la ciudadanía a lo largo de todo este proceso.

h) Integrar directamente el derecho de los pueblos indígenas al goce de su territorio y los recursos naturales contenidos en el mismo, así como el derecho a ser consultados sobre decisiones que conlleven una afectación directa a los mismos.

i) Contemplar la ampliación de los plazos rígidos actuales[10].

Propuestas:

En ese marco, convencidos de la necesidad de reformar integralmente el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, con el fin de lograr que los proyectos de desarrollo busquen el menor impacto ambiental negativo, los menores conflictos sociales, el menor costo económico de desarrollo y operación del proyecto, el CEMDA propone, entre otras, las siguientes reformas:

a) Incluir los siguientes conceptos:

• Posible afectado, en el cual se incluya a todas las personas que pueden ser perjudicadas directamente o indirectamente;
• Impactos acumulativos;
• Medidas de prevención, mitigación y compensación y la forma en que se deben entender y aplicar en el proceso de evaluación de impacto ambiental;
  • Bioenergéticas y transgénicos;
  • actividades altamente riesgosas;
  • Principio precautorio.
  • Establecer en la ley que todo uso del término medio ambiente debe contemplar aspectos sociales integrados al mismo.

b) Opiniones Técnicas:

• Establecer la obligatoriedad de solicitar las opiniones técnico-científicas de las dependencias que tienen competencias en el área del proyecto, así como de otros expertos, como universidades, ONGs, centros de investigación, que se consideren pertinentes.
• Establecer la obligatoriedad de fundar y motivar por qué y cómo se ha tomado en cuenta la opinión técnica de una dependencia o de otros expertos. Si no se cumple, debe ser una causal de anulación de una evaluación de MIA.
• Obligar a los promoventes a que presenten MIAs realizadas por personas  u organismos especializados e interdisciplinarios.
• Prohibir beneficios económicos o en especie para las instituciones públicas o sus integrantes, derivados del promovente, que favorezcan la parcialidad a la aprobación del mismo.
• Gestionar el establecimiento y observancia de OET locales y regionales así como de evaluaciones ambientales estratégicas y que sean el marco de referencia para las evaluaciones de impacto ambiental de proyectos; e incluso en la definición de posibles opciones de ubicación del sitio o zona para el desarrollo del proyecto.
• Las opiniones técnicas y científicas y la participación de comités técnicos científicos se deben considerar no solo en el proceso de autorización de la evaluación de impacto ambiental, sino obligatoriamente para el seguimiento y evaluación de su cumplimiento.

c) Contemplar la existencia de perjuicios indirectos de los proyectos sometidos a EIA:

• Establecer la necesidad de evaluar los efectos indirectos que una obra o actividad puede causar, independientemente de en donde se encuentre ubicada, para poder evaluar de forma real todos los efectos de los proyectos.
  • Establecer la obligatoriedad de presentar información sobre el impacto ambiental anterior en la zona de construcción o uso y la obligación por la autoridad de incluirla en el análisis de EIA.
  • Establecer la obligación de evaluar los impactos acumulativos, sinérgicos y residuales en la EIA.
  • Establecer la obligación de evaluar en la EIA las modificaciones al uso de suelo de cenotes, suelo kárstico y lugares similares.
  • Establecer cómo se van a evitar, mitigar y/o en su caso compensar los perjuicios directos e indirectos de los proyectos que se autorizan o condicionan.

d) Verificar la información plasmada por el promovente en las MIAs:

• Establecer la obligación de verificar la información aportada por el promovente bajo un procedimiento, sobre todo en relación a impactos acumulativos, sinérgicos y residuales.
• Incorporar la obligación de evaluar al menos dos alternativas al proyecto, incluyendo la opción cero, en donde se evalúen los posibles impactos que puede tener su actividad en donde la alternativa cero, representa el costo de no hacer ningún proyecto.
• En las Áreas Naturales Protegidas (ANP) es necesario considerar el programa de manejo por lo que resulta indispensable que todas las ANP tengan sus programas  de manejo para que se pueda otorgar una autorización en su territorio.
• Incorporar a las autoridades locales, agrarias, ejidales e indígenas en la verificación de la información.

e) Fomentar que prevalezca el cumplimiento máximo de obligaciones de transparencia a lo largo de todas las etapas de este procedimiento

• Establecer la obligación de notificación a los posibles afectados directos del proyecto con suficiente antelación.
• Establecer mecanismos amplios, efectivos y no limititativos para difundir la información. (Ej. uso de carteles y de mensajes de radio)
• La publicación en la Gaceta Ecológica debe incluir extractos del proyecto y simplificar su acceso y consulta.
• El procedimiento de consulta pública debería iniciar una vez que se presente la MIA ante la población y no cuando se solicite la consulta pública.
• La Secretaría debe publicar un resumen ejecutivo para proporcionar a los posibles afectados en donde se explique de forma clara y sucinta el proyecto, los efectos, beneficios y costos (cuidando que el lenguaje no sea demasiado técnico para que se comprenda).
• La MIA debe ser notificada a los municipios y a las comunidades agrarias e indígenas que serán afectados y éstos, a su vez, debe hacerla pública y abierta a la consulta.
• La información que se proporciona a los afectados debe ser traducida a las lenguas indígenas y difundida por medios de comunicación indígenas como asambleas comunitarias, programas de radio, etc.
• Es indispensable que se publiquen todos anexos y documentos que conforman la MIA desde el inicio de la consulta, así como la información adicional que se presenta dentro del PEIA.
• El promovente debe exponer a la comunidad las ventajas y desventajas del proyecto (incluso se deberían elaborar maquetas y otros medios de apoyo para la mejor comprensión de la población).
• Reformar la consulta en Internet de las MIAs y de las AIAs, para que dicha consulta sea ágil y accesible a todo el público que use este medio.

g) Fomentar la participación de la ciudadanía a lo largo de todo este proceso.

• Las consultas públicas deberán ser obligatorias en todos los proyectos.
• Establecer la posibilidad de que en todo  el proceso de planeación, autorización de un proyecto que pueda ser sujeto a evaluación de MIA, las comunidades afectadas y el público interesado puedan conocer de la intención del desarrollo del proyecto, de distintas alternativas de ubicación o de opciones de tecnologías que minimicen el impacto ambiental y los costos de construcción y operación y maximicen el beneficio público;  y participar en todo el proceso de planeación, evaluación y aprobación de las MIA, así como en su seguimiento y evaluación.
• Se propone un procedimiento de consulta en tres momentos: reunión pública de información, reunión pública de consulta, reunión de información para explicar los motivos y argumentos de decisión o resolución.
• Si hay posibles afectados que pertenecen a pueblos indígenas, señalar, en concordancia con la Constitución y tratados internacionales, la obligación de traducir todos los actos y reuniones del procedimiento de consulta pública en su lengua indígena, así como la consideración a las aportaciones y propuestas que dichos pueblos emitan en torno a la MIA y al proyecto.
• La consulta debe ser una etapa obligatoria del proceso de evaluación de impacto ambiental.
• Establecer la viabilidad técnica, económica, ambiental y social del proyecto como información previa antes de evaluar el impacto ambiental.

h) Negativa de Autorización de Impacto Ambiental

• Explicitar diversas causales que pudieran causar la emisión de una resolución negativa en materia de EIA, entre la cuales se debe incluir la obligatoria negativa de cualquier proyecto dentro del territorio de una ANP que no sea acorde con el Programa de Manejo o en el caso de que la ANP no cuente con el Programa de Manejo y cuando haya riesgo evidente y demostrable para la seguridad de la población o para la salvaguarda de recursos naturales estratégicos.
• Explicitar que deberá ser rechazada cualquier AIA solicitada en un territorio indígena cuando no cuenta con el expreso consentimiento de la comunidad, manifestado según sus usos y costumbres.
• Explicitar que deberá ser rechazada cualquier AIA solicitada en un territorio bajo el cual se está desarrollando una investigación ambiental por parte de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
• Explicitar que deberá ser rechazada cualquier AIA solicitada en un territorio bajo el cual exista un amplio y justificado rechazo social al desarrollo de un proyecto.
• Incluir los principios precautorio y preventivo en la Evaluación de Impacto Ambiental como elementos indispensables para tomar las decisiones de la viabilidad así como de los efectos de los proyectos.
• Fijar las prioridades entre las medidas de prevención, de mitigación, de compensación que deberán ser tomadas en cuenta a la hora de autorizar un proyecto con condicionantes.
• Establecer la casual de negativa de autorización cuando existan demostradas alternativas de ubicación del proyecto o de tecnologías que minimicen el impacto ambiental y los costos de construcción y operación y maximicen el beneficio público.

i) Modificar los plazos actuales. Propuesta para modificar los plazos dentro de los 60 días establecidos por la LGEEPA para que se puedan cumplir con las obligaciones de transparencia y consulta pública.

Referencias

• Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas., Rodolfo Stavenhagen. Presentado de conformidad con la resolución 2002/65 de la Comisión de Derechos Humanos (E/CN.4/2003/90).
• Informe sobre Derecho a la Consulta y Participación en asuntos de Interés Público en México, Documento presentado por las Comunidades Indígenas Huicholas de Tuapurie y Santa Catarina Cuexcomatitlán, el Consejo de Ejidos y Comunidades Opositoras a la Presa La Parota, Alianza Sierra Madre A.C., el Centro de Derechos Humanos de la Montaña «Tlachinollan» A.C., el Centro Mexicano de Derecho Ambiental A.C., el Colectivo Coa A.C, Conservación Humana A.C., en el marco de la audiencia temática que se llevó a cabo el 28 de octubre de 2010 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el marco del 140° periodo de sesiones.
• Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, publicada en el DOF el 28 de enero de 1988, visible en http://www.redindigena.net/leyes/mex/docs/2/equileco.html.
• Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental, Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia, Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental, Recomendaciones de modificación del Reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluación del Impacto Ambiental, México, D.F. diciembre de 2012.
• Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011.
• Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico Universal (2009)
• Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos al 5° Informe presentado por México (2010).
• Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales al 4° Informe presentado por México (2006).
• Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial a los informes combinados 16 y 17 presentados por México (2012).
• Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen. Misión a México (2003)
• Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, Olivier De Schutter. Misión a México (2012)
• CNDH, Recomendación 56/2012, octubre 2012.
• Andreas Shedler, Que es la rendición de cuentas, Cuadernos de transparencia 03, Instituto Federal de Acceso a la información.
• International Council on Human Rights Policy, La Corrupción y los derechos humanos: estableciendo el vínculo, Programa Editorial del Tecnológico de Monterrey