Desde el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) consideramos necesario que cualquier reforma energética contemple los cambios indispensables que permitan la sostenibilidad fiscal y energética del país en el largo plazo, sin menoscabar la sustentabilidad ambiental, bajo un marco de derechos humanos.
CEMDA impulsa una reforma energética integral que parta del respeto por los Derechos Humanos, que siente las bases para ampliar la participación de energías renovables, y que sea compatible con las metas de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Esta reforma debe construirse de forma proactiva a partir de la generación de información por parte del gobierno, la cual permita y fomente un diálogo en la sociedad, basado en una participación informada, incluyente y democrática, considerando sus implicaciones, desde luego energéticas, pero también económicas, sociales y ambientales.
Los elementos centrales de la información, diálogo y participación pública en pos de una reforma energética integral deberán ser la eficiencia energética, el tránsito hacia una economía sustentable, de bajo carbono, fundada en fuentes energéticas renovables y tecnologías limpias; y en consecuencia, del empleo eficiente de los combustibles fósiles en los sectores que sea necesario.
Contexto
México presenta grandes retos en materia energética, pues de acuerdo con la Estrategia Nacional de energía 2013-2027, entre 2003 y 2012, a pesar de la mayor inversión en la historia, las reservas probadas de petróleo, nuestro principal insumo energético, disminuyeron 31.2% pasando de 20,077 millones de barriles de petróleo crudo equivalente (MMbpce) a 13,810 MMbpce, en tanto que en el mismo periodo las reservas probables disminuyeron en 27.2%, pasando de 16,965 MMbpce a 12,353 MMbpce. Por otra parte, también enfrentamos crecientes retos en materia ambiental, donde los costos a la salud y al medio ambiente derivados de la generación y del uso de la energía son significativos. Y finalmente, la producción de combustibles fósiles y su uso son los componentes más importantes de las emisiones de GEI, ya que aportan más del 60% de las emisiones totales. Lo anterior es una clara muestra de que la reforma energética debe abordarse de manera integral incorporando las dimensiones ambientales y sociales, además de las económicas.
La reforma energética debe ser un referente para el desarrollo del sector en el mediano y largo plazo, pero sobre todo, debe ser coherente con el marco legal existente:
La Constitución en su artículo 1o obliga todas las autoridades del país a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. En particular, en el contexto de la reforma energética es fundamental respetar y garantizar el derecho a la consulta de los pueblos indígenas y de las comunidades que viven en donde están los recursos naturales.
El Plan Nacional de Desarrollo que promueve el uso eficiente de la energía, el aprovechamiento de fuentes renovables, mediante la adopción de nuevas tecnologías y la implementación de mejores prácticas.
La Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE), la cual menciona que el aprovechamiento de las fuentes de energía renovable y el uso de tecnologías limpias es de utilidad pública y se realizará en el marco de la estrategia nacional para la transición energética mediante la cual el Estado mexicano promoverá la eficiencia y sustentabilidad energética, así como la reducción de la dependencia de los hidrocarburos como fuente primaria de energía. Asimismo, dicha ley establece la meta de una participación máxima en la generación de energía eléctrica de 65 por ciento de combustibles fósiles para el año 2024, del 60 por ciento en el 2035 y del 50 por ciento en el 2050
La Ley General de Cambio Climático (LGCC) que promueve de manera gradual la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, así como de la generación de electricidad a través del uso de fuentes renovables. En esta ley, el país asume la meta aspiracional de reducir al año 2020 un treinta por ciento de emisiones con respecto a la línea de base; así como un cincuenta por ciento de reducción de emisiones al 2050 en relación con las emitidas en el año 2000.
Sin embargo, las propuestas de reforma energética presentadas hasta la fecha siguen privilegiando la explotación y uso de fuentes fósiles. Además abren la puerta a fuentes energéticas («limpias», hidrocarburos no convencionales), cuyos impactos en el medio ambiente y en la salud no son claros. Por un lado, la reforma energética centra sus principales apuestas para el futuro en la explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales, tales como el Shale gas y la explotación de aguas profundas, pero la información que el gobierno ha puesto a disposición de la sociedad es escasa y no muestra suficientes datos para apoyar sus diferentes propuestas.
Por otra parte, el gobierno no está fomentando las condiciones necesarias para que se lleve a cabo una reforma energética incluyente, participativa y democrática que permita la participación de la sociedad en la toma de decisiones de los problemas económicos, sociales, políticos y ambientales del país.
La implementación de esta reforma implicaría retrasar el potencial de transición energética de México por energías renovables, como la solar FV, eólica y geotermia, las cuales tienen un potencial de producción al 2020 de 6,000, 20,000 y 10,000 MW respectivamente.
Del mismo modo, las metas de reducción de emisiones de GEI no podrán alcanzarse si el portafolio energético del país no se diversifica de forma más acelerada, privilegiando la participación de fuentes renovables de energía. El sector energético es responsable del 66% de las emisiones de GEI en México. En 2010, el sector energía fue la principal fuente de emisiones de GEI el cual tuvo un crecimiento de 57.9% entre 1990 y 2010. Este incremento se debe principalmente a la evolución de las emisiones del sector transporte, el cual mostró un incremento continuo en su participación relativa en el uso de energía, convirtiéndose en el principal emisor de GEI para México. Por este motivo, resulta fundamental que el sector transporte sea incorporado de manera seria en las discusiones sobre la reforma energética.
Nos encontramos ante una gran oportunidad para sentar las bases de un México sustentable, en el cual las decisiones que se tomen en materia de energía resultan fundamentales. En este sentido, el Estado debe ser la guía en esta transición, el responsable por velar que el desarrollo del sector se enmarque en un respeto por el medio ambiente y el garante del respeto por los derechos humanos.
Sería preocupante desaprovechar la actual coyuntura para impulsar una reforma que siga dando prioridad a los hidrocarburos y que responda principalmente a objetivos económicos, en lugar de abordarla de manera integral. La reforma debe encaminar las políticas energéticas hacia el desarrollo sustentable, por lo que resulta fundamental vincular los objetivos del sector energético con los ambientales y sociales. Sin embargo, nos preocupa que tanto la reforma energética, como la reforma fiscal, no son reformas que promuevan un cambio de paradigma en la producción y consumo de energía actuales.
Hasta el momento, observamos que no hay un diagnóstico profundo e integral sobre el sector, sobre su situación actual y sobre los escenarios, tomando en cuenta no sólo los energéticos y tecnologías disponibles, sino también sus costos ambientales y sociales. Dicha información es fundamental, para que desde gobierno en conjunto con actores no estatales, se pueda elaborar una política energética incluyente.
Propuestas
La reforma energética debe impulsar una transición energética que conduzca al país a un desarrollo sustentable y a un crecimiento de bajo carbono. En este sentido, hacemos un llamado para que la reforma energética en discusión contemple las siguientes recomendaciones.
Una Reforma Integral debe partir del respeto por los Derechos Humanos.
Es indispensable la transparencia y difusión de la información de aquellos proyectos de energía que se han de realizar en el territorio nacional de forma tal, que la población tenga elementos que permitan un ejercicio de participación efectiva en las política energéticas del país.
Es imperioso el respeto a los derechos de las poblaciones cuyos territorios se vean afectados por la implementación de proyectos energéticos. De manera particular, se debe garantizar el derecho a la consulta de estas poblaciones.
Es necesario acelerar la implementación de la metodología para valorar las externalidades socio-ambientales asociadas con la generación de electricidad, para todas las tecnologías, fósiles y no fósiles.
Debemos asegurar la incorporación de criterios de sustentabilidad, derechos humanos y equidad de género en los proyectos de generación de energía.
Diseñar instrumentos de análisis previo de posibles impactos sociales para prevenir conflictos con las comunidades en proyectos de energía (tanto de fósiles como de renovables).
En el caso de los hidrocarburos no convencionales resulta indispensable:
Realizar estudios rigurosos sobre las implicaciones de la explotación del shale gas, así como del petróleo en aguas profundas, que tomen en cuenta tanto los costos económicos, tasa de recuperación de la inversión, impactos sociales y ambientales (externalidades), así como el costo de oportunidad de invertir en estos recursos fósiles no renovables frente a otras alternativas.
En el caso del shale gas, asegurar la más estricta regulación para mitigar las emisiones y fugas de gases de efecto invernadero, especialmente las fugas de metano.
Promover la creación de un marco legal sólido y específico para este tipo de energéticos.
Fortalecer a las instituciones, para que tengan la capacidad de hacer frente a los retos de seguridad y contaminación que puedan resultar de avanzar en la exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales.
Garantizar el derecho humano al agua en la realización de los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales.
No comprometer la cantidad y calidad suficiente de agua para uso personal y doméstico en la realización de proyectos de energía.
2. Debe sentar las bases para ampliar la participación de energías renovables.
Es necesario definir el porcentaje de producción de energías renovables dentro del paquete de «energías limpias».
Se debe priorizar a las energías renovables por encima de las «tecnologías de generación limpia» que incluyen, además de las renovables, ciclo combinado, energía nuclear y carbo-eléctricas con tecnología de captura y secuestro de carbono.
Es necesario fortalecer a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) para fijar tarifas eléctricas con criterios técnicos y transparentes. CRE también deberá regular transmisión y distribución, calidad y competencia energética tomando en cuenta externalidades.
Se requiere de un marco regulatorio que ponga en igualdad de circunstancias a las energías renovables y a las fósiles, no como sucede en la actualidad en donde se asigna aún una ventaja competitiva a las fuentes fósiles de energía a través de subsidios ineficientes y perversos.
Incrementar la infraestructura de transmisión eléctrica para el suministro de electricidad producida a partir de energías renovables con localización remota y de difícil almacenamiento.
Se deben difundir los beneficios y costos de las energías renovables para eliminar la asimetría existente entre potenciales usuarios y proveedores de las tecnologías.
Que los proyectos de energía renovable incluyan un marco normativo y de mejores prácticas que permita la coexistencia respetuosa con las comunidades donde se desarrolle el proyecto, así como mecanismos para otorgar co-beneficios a sus habitantes en concordancia con sus necesidades de desarrollo establecidas bajo mecanismos de participación efectiva y transparente.
Contar con un marco regulatorio e institucional que reduzca la incertidumbre de los inversionistas respecto a la fiabilidad de las energías renovables.
Se debe promover el desarrollo de más productos financieros adecuados a las necesidades de cada proyecto, tomando en cuenta las necesidades de pequeños y grandes inversionistas y que incorporen salvaguardas ambientales y sociales para su implementación.
3. Debe ser compatible con las metas de reducción de emisiones de GEI
La producción y consumo de fuentes fósiles deberá seguir una ruta decreciente alineada con metas de generación de electricidad a partir de renovables y reducción de emisiones de GEI establecidos en la LAERFTE y LGCC.
Impulsar sistemas de transporte público que consuman menos energía por pasajero kilómetro y que acorten los tiempos de desplazamiento en los grandes centros urbanos, privilegiando políticas públicas que favorezcan, en las ciudades, al transporte público sobre el automóvil particular.
Los vehículos automotores deberán tener especificaciones de rendimientos de combustible crecientes en concordancia con especificaciones internacionales e instrumentos de política climática.
Elaborar un programa nacional de apoyo y financiamiento para la instalación, operación y mantenimiento de largo plazo de sistemas de transporte público seguro, eficiente, confortable, accesible, incluyente y limpio.
Implementar políticas específicas para la promoción de vehículos eléctricos y también de los modelos híbridos y de diesel que tienen un rendimiento de combustible mayor al del promedio de los vehículos convencionales.
Revisar la NOM-163 sobre emisiones de CO2 y rendimientos de combustibles en vehículos automotores, para hacerla más estricta y acorde a estándares internacionales.
Acelerar la producción y distribución de diesel de ultra bajo azufre, producto que, por norma, ya debería de estar disponible en todo el país.
Promulgar una Norma Oficial Mexicana de eficiencia energética para vehículos pesados.
Fuentes
Ley General de Cambio Climático, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2012 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCC.pdf
Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de Noviembre de 2008; últimas reformas publicadas DOF 07-06-2013.
SEMARNAT (2012). Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, disponible en http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion.html?id_pub=685.
SENER, Estrategia Nacional de Energía 2013-2027, disponible enhttp://www.sener.gob.mx/res/PE_y_DT/pub/2013/ENE_2013-2027.pdf