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CEMDA envía opinión técnica a Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre los impactos de megaproyectos en el medio ambiente del Mar Caribe

19 enero 2017

Opinión Consultiva solicitada por Colombia en relación con la construcción del gran canal de Nicaragua.

Pablo Saavedra Alessandri

Secretario

Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Opinión consultiva de la interpretación de las obligaciones derivadas de los Artículos 1.1 (obligación de respetar los derechos), 4.1 (derecho a la vida) y 5.1 (derecho a la integridad personal) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, frente al impacto de grandes proyectos en el medio ambiente marino, específicamente en la Región del Gran Caribe.

Centro Mexicano de Derecho Ambiental A.C.

Este documento tiene como objetivo presentar la opinión que el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA) tiene sobre los puntos sometidos a consulta en el marco de la solicitud que hizo el Gobierno de la República de Colombia a esta Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), el pasado 14 de marzo de 2016.  Con ello se da respuesta a las preguntas que formulara dicho Gobierno, con base en la experiencia que el CEMDA ha acumulado, a través de 23  años de trabajo,  en la promoción del  derecho a un ambiente sano, así como su defensa mediante el desarrollo y cumplimiento efectivo de la legislación y las políticas públicas.

De manera específica, el CEMDA presenta su opinión al responder las siguientes preguntas:

Pregunta 1.

¿De acuerdo con lo estipulado en el Artículo 1 s.1 del Pacto de San José, debería considerarse que una persona, aunque no se encuentre en el territorio de un Estado parte, está sujeta a la jurisdicción de dicho Estado en el caso específico en el que, de forma acumulativa, se cumplan las cuatro condiciones que a continuación se enuncian?

  1. Que la persona resida o se encuentre en una zona delimitada y protegida por un régimen convencional de protección del medio ambiente del que dicho Estado sea parte;
  2. Que ese régimen convencional prevea un área de jurisdicción funcional, como por ejemplo el previsto en el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe;
  3. Que en esa área de jurisdicción funcional los Estados parte tengan la obligación de prevenir, reducir y controlar la polución por medio de una serie de obligaciones generales y/o específicas;
  4. Que, como consecuencia de un daño al medio ambiente o de un riesgo de daño ambiental en la zona protegida por el convenio de que se trate, y que sea atribuible a un Estado parte-del convenio y del Pacto de San José, los derechos humanos de la persona en cuestión hayan sido violados o se encuentren amenazados?

Pregunta 2.

¿Las medidas y los comportamientos, que por acción y/o por omisión, de uno de los Estados parte, cuyos efectos sean susceptibles de causar un daño grave al medio ambiente marino-el cual constituye a la vez el marco de vida y una fuente indispensable para el sustento de la vida de los habitantes de la costa y/o islas de otro Estado parte-, son compatibles con las obligaciones formuladas en los Artículos 4 s.1 y 5 s.1, leídos en relación con el Artículo 1 s.1 del Pacto de San José? ¿Así como de cualquier otra disposición permanente?

Pregunta 3.

¿Debemos interpretar, y en qué medida, las normas que establecen la obligación de respetar y de garantizar los derechos y libertades enunciados en los Artículos 4 s.1 y 5 s.1 del Pacto, en el sentido de que de dichas normas se desprende la obligación a cargo de los Estados miembros del Pacto de respetar las normas que provienen del derecho internacional del medio ambiente y que buscan impedir un daño ambiental susceptible de limitar o imposibilitar el goce efectivo del derecho a la vida y a la integridad personal , y que una de las maneras de cumplir esa obligación es a través de la realización de estudios de impactos ambiental en una zona protegida por el derecho internacional y de la cooperación con los Estados que resulten afectados? De ser aplicable, ¿Qué parámetros generales se deberían tener en cuenta en la realización de los estudios de impacto ambiental en la Región del Gran Caribe y cuál debería ser su contenido mínimo?

A continuación la respuesta a cada una de ellas.

Pregunta 1.


El CEMDA considera que es posible extender la jurisdicción de un Estado parte, a zonas que van más allá de sus límites territoriales, en el supuesto en que actos o omisiones de dicho  Estado hayan propiciado daños ambientales que causen una violación de derechos humanos en personas humanas que se encuentren o residan en un territorio que no sea sujeto a su jurisdicción, en el marco de una zona delimitada y protegida por un régimen convencional acordado previamente por los Estados involucrados.

Así pues es posible configurar la responsabilidad del Estado parte por los actos en los cuales tenía completa autoridad y control y hayan causado violaciones de derechos humanos, fuera de su territorio, derivado de la falta de prevención, reducción y control de la  polución de dicho Estado. Esta responsabilidad puede incluso extenderse por el  daño ocasionado por terceros, es decir, empresas que se encuentren en  el territorio del Estado parte y cuyos efectos sociales y ambientales excedan los límites territoriales del Estado de origen.

El caso específico, plantea la creación de un “área de jurisdicción funcional ubicada más allá de las fronteras de los Estados parte y en la que éstos se encuentran obligados a cumplir con ciertas obligaciones a fin de proteger el medio marino de toda la región”[1] . Puesto que el medio ambiente, comprendido dentro de este el medio marino, ayuda a la realización de los derechos humanos, la falta de cuidado de este medio marino de  uno de los Estados parte, sujetos al área de jurisdicción funcional,  genera necesariamente responsabilidad sobre los daños y violaciones a derechos humanos que de su acto u omisión puedan resultar.

Es importante considerar que el desarrollo de obras de infraestructura en zonas marítimas crece aceleradamente propiciando un riesgo mayor de afectaciones al medio ambiente y a los derechos humanos de los habitantes de las costas. Una cuestión de alta trascendencia,   derivado de este desarrollo, es la jurisdicción bajo la que se encuentran aquellas personas cuyos derechos humanos se vean violados o amenazados por daños propiciados al medio ambiente, que no se encuentren dentro del territorio del Estado en cuya jurisdicción se desarrollan los proyectos en cuestión.

En diversos casos se puede establecer una clara relación entre la generación de daños ambientales que rebasan las fronteras de un país y cuyos efectos propician violaciones de derechos humanos en el territorio de otro Estado. Se entiende por tanto, que el daño generado dentro de la jurisdicción de un Estado puede tener implicaciones extraterritoriales. Esta cuestión es más susceptible de surgir cuando el medio contaminado es el aire o el agua, lo cual fácilmente puede hacer que el daño se expanda a áreas más allá de la jurisdicción del Estado contaminante.[2]

El Artículo 1 (1) de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH]  establece:

“Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”

Si bien, las obligaciones contenidas en el precepto citado implican respetar y garantizar los derechos humanos, es necesario definir el alcance de la jurisdicción de estas obligaciones para el Estado parte en el caso de que la persona humana no se encuentre en su jurisdicción y haya sufrido una violación de derechos humanos como consecuencia de un daño ambiental atribuible al Estado.

En particular, en el caso en cuestión, la persona humana se encuentra o reside en un territorio sujeto a un régimen convencional de protección del medio ambiente, específicamente en el medio marino. En dicho medio,  y por voluntades de los Estados parte, se ha establecido un área de jurisdicción funcional y la consecuente obligación de prevenir, reducir y controlar la polución por medio de una serie de obligaciones generales y/o específicas.

Se menciona como ejemplo el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe, el cual establece su área de aplicación en el medio marino situado en el Océano Atlántico entro las 200 millas desde la costa de los Estados parte y abajo el 30% paralelo[3].

Ahora bien, al analizar la cláusula jurisdiccional contenida en el Artículo 1(1) de la Convención Americana de Derechos Humanos, se  deduce que esta se expresa en dos partes. En la primera se establece una obligación pasiva para los Estados de respetar los derechos señalados en la misma, sin establecer ninguna limitación territorial. Por tanto, las Partes tienen la obligación de respetar los derechos dentro y fuera de su jurisdicción. De ahí, esta provisión puede tener una aplicación extraterritorial. La segunda parte de la cláusula establece la obligación que tienen los Estados parte de garantizar los derechos humanos solamente bajo sus respectivas jurisdicciones, por lo que en este entendido, los efectos transfronterizos de daños ambientales claramente incumplirían la obligación de respetar los derechos humanos.

Es relevante señalar que la mayoría de los tratados sobre derechos humanos establecen cláusulas de jurisdicción para definir el alcance de la aplicación, ya sea, entre otras, en relación a la persona (ratione personae) o en relación al territorio (ratione loci), por lo que la noción de jurisdicción tiene diferentes significados dentro del derecho internacional general y el derecho internacional de los derechos humanos.[4]

Por cuanto hace a la definición de jurisdicción en el ámbito de los derechos humanos, este término se refiere al grado de autoridad y responsabilidad que cada Estado tiene sobre su territorio y/o sobre las personas que habitan en él. Las cláusulas jurisdiccionales dentro de los instrumentos de derechos humanos, establecen limitaciones a las obligaciones basadas en autoridad y control individual o espacial. En particular el aspecto individual de la jurisdicción está basado en el nivel de control que un Estado tiene sobre un individuo. Por lo tanto, desde este punto de vista un Estado tiene jurisdicción sobre un ser humano solamente si ejerce cierto grado de control sobre el mismo, incluso si la persona reside en un territorio extranjero.[5]

Como muestra, el modelo de jurisdicción propuesto se puede encontrar en el texto del Artículo 2(1) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Al respecto, en el caso López Burgos c. Uruguay, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas examinó la aplicación extraterritorial del Pacto, concluyendo que las obligaciones de respetar y asegurar los derechos humanos dentro del territorio y jurisdicción de un Estado establecidas en el Artículo 2(1), se extienden a las actividades de agentes gubernamentales que desempeñan actividades en el territorio de otro Estado. Así, si una unidad gubernamental incumple los derechos establecidos en el PIDCP en un territorio extranjero, entonces el Estado será responsable por los actos extraterritoriales indebidos. La jurisprudencia del Comité refleja que el alcance extraterritorial de aplicación del Pacto está basado en el nivel de control sobre un individuo y no sobre un territorio. Por lo tanto, bajo esta interpretación, un Estado adquiere responsabilidad internacional por una violación de derechos humanos cometida fuera de su territorio si la víctima de dicha violación se encuentra bajo la autoridad y control del Estado responsable. [6]

La aplicación extraterritorial de los derechos humanos no es algo novedoso, sino que se ha aplicado normalmente en el contexto de territorios ocupados o actividades transfronterizas de agentes estatales. Aunque el PIDCP requiere que un Estado parte solamente garantice los    derechos y libertades fundamentales para todas las personas dentro de su territorio o sujetos a su jurisdicción, en su Opinión Consultiva sobre las Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio Ocupado de Palestina, la Corte Internacional de Justicia señaló que:

Si bien la jurisdicción de los Estados es primordialmente territorial, en ocasiones puede ejercerse fuera del territorio nacional. Teniendo en cuenta el objeto y el fin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, parece lógico pensar que, aunque así sea, los Estados que son parte en el Pacto están obligados a cumplir sus disposiciones.[7]

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha seguido la interpretación de la Corte Internacional de Justicia en cuanto a jurisdicción, tratándose del Artículo 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. En el caso Alejandre, Costa, de la Peña y Morales c. República de Cuba, la Comisión manifestó:

De hecho, la Comisión deja en claro que, en ciertos casos, el ejercicio de su jurisdicción sobre casos extraterritoriales no es solamente consistente sino requerido por las reglas aplicables. Los derechos esenciales del individuo son proclamados en América con base en la igualdad y la no discriminación, “sin distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo”. Dado que los derechos individuales son inherentes al ser humano, todos los Estados Americanos están obligados a respetar los derechos protegidos de cualquier persona sujeta a su jurisdicción. Aunque esto usualmente se refiere a personas que se encuentran dentro del territorio de un Estado, en determinados casos pude referirse a acciones extraterritoriales, cuando la persona está presente en el territorio de un Estado pero sujeta al control de otro Estado, generalmente a través de las acciones de los agentes del Estado en el extranjero. En principio, la investigación hace referencia no a la nacionalidad de la presunta víctima o su presencia en un área geográfica en particular, sino a si en esas circunstancias específicas, el Estado respetó los derechos de una persona sujeta a su autoridad y control.[8]

Aunque las manifestaciones citadas no derivaron de casos ambientales, proporcionan una buena indicación de la manera en que las instancias internacionales han abordado la aplicación extraterritorial de los tratados de derechos humanos. Se sabe también que una falla del Estado para regular o controlar perjuicios ambientales dentro de su propio territorio puede ser motivo de violaciones de derechos humanos fuera de éste. Desde este punto de vista, sin importar el lugar, cualquier efecto perjudicial sobre los derechos humanos ocurre potencialmente dentro de la jurisdicción del Estado que tiene control y autoridad sobre el acto que origina el daño.

La jurisdicción extraterritorial del Estado, en relación con los daños ambientales, ha sido reconocida por la comunidad internacional, hace ya más de 30 años, con la Declaración de Río, la cual, por un lado ha reconocido el Principio “Quien contamina paga”, para poder responsabilizar de las medidas de protección ambiental a quien realiza el acto contaminante, y por el otro lado, plantea la intervención extraterritorial de un Estado para la solución de problemas ambientales como necesario a tal punto que declara que se debería evitar tomar medidas unilaterales para solucionar los problemas ambientales que se producen fuera de la jurisdicción del país importador, y que las medidas destinadas a tratar los problemas ambientales transfronterizos o globales deberían, en la medida de lo posible, basarse en un consenso internacional.

En el derecho internacional la responsabilidad del Estado por daños transfronterizos debe considerarse como excepcional, en el sentido de que solo se origina con actividades lícitas por riesgos que originan un daño más allá de sus fronteras[9]. Asimismo, se ha definido que la jurisdicción de un Estado abarca, además de las actividades realizadas dentro de su territorio, las actividades que un Estado está autorizado a ejercer en el ámbito del derecho internacional en su competencia y autoridad[10]. Esto ha sido considerado en la Convención sobre la Responsabilidad Civil Resultante de Actividades Peligrosas para el Entorno de 1993, así como en el Código de Conducta sobre Contaminación Accidental de Aguas Internacionales Transfronterizas de 1999.

Asimismo, el Artículo 3º del Convenio sobre la Protección del Medio Ambiente entre Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia de 1974 establece que las personas que sufran daños causados por actividades perjudiciales para el medio ambiente en otro Estado contratante tendrán derecho a impugnar ante el tribunal o autoridad pertinente de ese Estado la licitud de tales actividades, incluyendo el resarcimiento de daños.

Otro punto que debe considerarse al analizar la jurisdicción extraterritorial es cuando se produce un daño en alta mar, en un área en donde ningún Estado ejerce una jurisdicción propiamente territorial. En estos casos, la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 determina como jurisdicción competente la del Estado de Pabellón o de abanderamiento.

Bajo el derecho internacional del mar, los países de abanderamiento de los buques tienen la responsabilidad de regular los estándares de las embarcaciones que usen su bandera, incluyendo los parámetros de construcción y seguridad. Cada barco es tratado como nacional del país de la bandera que usa. Varios de esos estándares están bajo las disposiciones de tratados internacionales, como es el caso del Convenio Internacional para prevenir la Contaminación por los Buques de 1973 (Convenio MARPOL), el cual obliga al Estado de abanderamiento de un barco a tomar la responsabilidad del monitoreo y aplicación de los estándares de seguridad y diseño, así como lineamientos de descarga. Estas obligaciones de aplicación surgen en donde ocurra el incumplimiento, incluyendo aguas territoriales o Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) de otros Estados, aunque cabe señalar que la jurisdicción sobre derrames en la ZEE o aguas internas de otro Estado, es en principio compartida con ese otro Estado.[11]

Por otro lado, las actividades pueden realizarse también en lugares donde en virtud del derecho internacional hay más de un Estado autorizado para ejercer jurisdicciones funcionales que no son incompatibles. En tales circunstancias, el Estado costero está autorizado para ejercer su jurisdicción sobre la actividad realizada.[12]

Cabe señalar que la mayoría de demandas en casos de daños ambientales que han sido admitidas por cortes internacionales están relacionadas con la imposibilidad de los Estados de reparar integralmente los daños ambientales causados en el nivel nacional. En el caso Aspersiones Aéreas con Herbicida (Ecuador vs Colombia, 2007) Ecuador recurrió a la Corte Internacional de Justicia para llevar un caso relativo a la responsabilidad extraterritorial de Colombia causada por violaciones a los derechos humanos de sus ciudadanos en situaciones de daños ambientales transfronterizos. En 2008 Ecuador alegó daños a la salud humana de ciudadanos ecuatorianos, así como a sus propiedades y al medio ambiente, causados por la aspersión aérea de herbicidas llevada a cabo por el ejército colombiano en la zona fronteriza entre ambos países durante operaciones anti narcóticos. [13] En la alegación se afirmó que las aspersiones también afectaban la vida animal y los cultivos en el área, por lo que Ecuador solicitó su suspensión, así como la indemnización por los daños causados, incluyendo aquellos que afectaron a personas. [14] Aunque Ecuador se desistió de la demanda en 2013, por acuerdo entre ambos  países se estableció una zona de exclusión, en la cual Colombia no llevará a cabo operaciones de fumigación aérea; se creó una Comisión Mixta para asegurarse de que las operaciones de fumigación llevadas a cabo fuera de esa zona no hayan determinado que se derivaran herbicidas hacia dentro de Ecuador y, en la medida en que no lo hayan hecho, prevé un mecanismo para la reducción gradual de la anchura de la zona mencionada; un intercambio periódico de información a ese respecto, y se estableció un mecanismo de arreglo de controversias.[15]

Por lo tanto, parece claro que en relación con los daños ambientales que puedan causar violaciones de derechos humanos un Estado puede tener jurisdicción sobre acciones y omisiones que los hayan originado.

Asimismo, debido al alto impacto de las actividades empresariales en los derechos humanos, se ha desarrollado recientemente un marco internacional no vinculante sobre empresas y derechos humanos, el cual reconoce entre sus principios fundacionales la necesidad de que el Estado se comprometa a promover que las empresas respeten los derechos humanos, comentando:

En la actualidad las normas internacionales de derechos humanos no exigen generalmente que los Estados regulen las actividades extraterritoriales de las empresas domiciliadas en su territorio y/o su jurisdicción. Tampoco lo prohíben, siempre que haya una base jurisdiccional reconocida. En este contexto, algunos órganos de tratados de derechos humanos recomiendan a los Estados que adopten medidas para impedir los abusos en el extranjero de empresas registradas en su jurisdicción.[16]

En ese contexto normativo, los Estados parte de la CADH tienen el deber de respetar y garantizar los derechos humanos afectados por daños ambientales, y de manera específica de encargarse de la prevención y demás obligaciones ambientales frente a actos del Estado y de privados, aplicando la legislación nacional en materia ambiental con los estándares más protectores para la persona humana. Por lo tanto, un Estado que ha ratificado la CADH puede ejercer la jurisdicción sobre actos en su control y autoridad que causen impactos extraterritoriales poniendo en riesgo los derechos humanos.

Asimismo, si son parte de un régimen convencional que establece la jurisdicción funcional de los Estados partes sobre una área específica, que puede ser marina o transfronteriza, con el objetivo de garantizar la protección de su medio ambiente, a través de obligaciones especificas en materia ambiental, los Estados parte deben garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones por parte de los proyectos del Estado o de privados que puedan afectar el medio ambiente.

En el caso específico de la región del Gran Caribe se establece por ejemplo que el Estado parte tiene el deber de garantizar las obligaciones de prevención de contaminación de los buques, los cuales pueden ser también propiedad de privados. Asimismo, se determina que los Estados partes deberán evaluar el posible impacto de proyectos de desarrollos importantes sobre el medio marino, particularmente en las zonas costeras, lo cual incluye proyectos privados.

Por lo tanto es posible concluir que en caso de que actos o omisiones del Estado parte, también en relación a proyectos privados, hayan propiciado daños ambientales que causen una violación de derechos humanos en personas humanas que se encuentren o residan en un territorio que no sea sujeto a su jurisdicción, es posible configurar su responsabilidad por los actos en los cuales tenía completa autoridad y control y hayan causado violaciones de derechos humanos.

Pregunta 2. 


La relación existente entre el  medio ambiente, sea este marino o terrestre,  y el cumplimiento de derechos humanos tales como el derecho a la vida y el derecho a la integridad física, moral e intelectual no sólo es una realidad que se puede comprobar en lo cotidiano, sino que es una conexión reconocida en diversos instrumentos de organismos internacionales.  Ya desde 1968, durante la Conferencia de Estocolmo,  la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas expresó su preocupación por los efectos de “la deterioración constante y acelerada de la calidad del medio humano…en la condición del hombre, su bienestar físico, mental y social, su dignidad y su disfrute de los derechos humanos básicos, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados”.

El daño que se ocasione a uno de los elementos que conforman el medio ambiente incide en la calidad de vida de las personas y comunidades que habitan en dicho medio. Así por ejemplo, el deterioro en la calidad del agua o del aire dificulta la posibilidad de una vida digna en tanto que las personas humanas dependen de ambos elementos para su existencia. La pérdida de flora y fauna por causas antropogénicas también interfiere en la calidad de vida de las personas cuya sobrevivencia depende del aprovechamiento y/o conservación de las mismas.

En ese orden de ideas, se ha reconocido que la degradación del medio ambiente puede interferir, y de hecho lo hace, en el disfrute de una amplia gama de derechos humanos por ejemplo, los derechos a la  vida,  a  la  salud,  a  la  alimentación  y  al  agua.  En  segundo  lugar, el  ejercicio  de  determinados   derechos   puede   beneficiar   y   beneficia   a   la   formulación   de   políticas  ambientales,   lo   cual   da   lugar   a   una   mejor   protección   del   medio   ambiente   y,   por   consiguiente,   a   una   mayor   protección   de   los   derechos   humanos   que   pueden   verse amenazados  por  la  degradación  ambiental[17].

De forma que el CEMDA considera que el daño grave ocasionado al medio marino interfiere con el cumplimiento de los Artículos 4 s.1  y 5 s.1  con relación a la obligación genérica del Artículo 1 de la CADH, es decir, se considera que el acto u omisión de un Estado parte  cuyos efectos causen un daño grave al medio marino no es compatible con su deber de respetar  y  garantizar el derecho a la vida y el derecho a la integridad personal. Dicho razonamiento es aún más contundente cuando se entiende al medio marino como un elemento que configura a otro derecho humano, a saber, el derecho al medio ambiente sano/adecuado.

Así pues, y atendiendo a la característica de interdependencia de los derechos humanos, se puede afirmar que la afectación del derecho al medio ambiente sano imposibilita la plena realización del derecho humano a la vida y del derecho humano a la integridad personal.

Además de las vastas referencias que responden a esta segunda pregunta y cuyo contenido se encuentra en la solicitud que hace el Gobierno de la República de Colombia a esta Corte  es de utilidad conocer la experiencia mexicana en la materia. De manera específica, en el sistema judicial mexicano existen diversos criterios jurisprudenciales que reconoce que la buena interacción del ser humano con su entorno (hábitat) permite tener una vida con calidad, lo que hace indispensable tutelar jurídicamente los bienes necesarios para la satisfacción de los requerimientos para cuidar del medio ambiente. Uno de estos criterios señala que[18]:

El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas, que como derecho fundamental y garantía individual consagra el artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desarrolla en dos aspectos: a) en un poder de exigencia y un deber de respeto erga omnes a preservar la sustentabilidad del entorno ambiental, que implica la no afectación ni lesión a éste (eficacia horizontal de los derechos fundamentales); y b) en la obligación correlativa de las autoridades de vigilancia, conservación y garantía de que sean atendidas las regulaciones pertinentes (eficacia vertical).

Por lo  tanto, las autoridades deben en todo tiempo implementar la vigilancia, la conservación y garantizar que sean atendidas las regulaciones pertinentes en materia ambiental, particularmente la normatividad internacional en materia ambiental, como el caso que se presenta en esta Opinión. Sirve para complementar esta afirmación el siguiente criterio[19]:

El medio ambiente es el conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una colectividad en un territorio y tiempo determinados; es decir, se trata de un concepto multifactorial, que responde a la necesidad de determinar cuáles son los elementos que, a partir de su interacción, permiten al ser humano una vida con calidad, lo que hace indispensable tutelar jurídicamente los bienes necesarios para la satisfacción de los requerimientos sociales presentes y futuros. Con base en lo anterior, al medio ambiente debe concebírsele como un bien de naturaleza interdisciplinaria e intangible, que sólo puede apreciarse como un sistema de elementos materiales e inmateriales.

El medio ambiente, por lo tanto, se ha reconocido como un conjunto no sólo de elementos naturales, sino como un conjunto multifactorial en el cual se han de tutelar cada uno de los factores que lo integran para poder cumplir con otros derechos que han sido reconocidos como fundamentales, entre ellos la vida y la integridad personal. Al respecto, el Poder Judicial en México ha establecido el siguiente criterio[20]:

El medio ambiente sano, como elemento indispensable para la conservación de la especie humana y para el disfrute de otros derechos fundamentales, tiene carácter colectivo, porque constituye un bien público cuyo disfrute o daños no sólo afectan a una persona, sino a la población en general; por esa razón, el Estado debe implementar políticas públicas que permitan prevenir y mitigar la degradación ambiental.

Por lo tanto, el medio ambiente sano se configura como un requisito indispensable para la realización del proyecto de vida de las personas humanas, en lo individual y en lo colectivo,  y en ese sentido es que se hace evidente la relación del medio ambiente con los derechos humanos.  En un segundo plano, el medio ambiente per se es un derecho humano, pero incluso si no es reconocido como tal, los Estados tienen el deber de generar instrumentos y condiciones cuyo alcance permita el cumplimiento del derecho a la vida y a la integridad personal; uno de estas condiciones es la protección de todos y cada uno de los elementos que forman parte del medio ambiente.

Pregunta 3. 


El derecho al medio ambiente sano en el Sistema Interamericano no ha alcanzado todavía independencia plena del resto de los derechos humanos, ello debido en buena parte a la falta de competencia contenciosa de la Corte Interamericana respecto del Protocolo de San Salvador. Sin embargo ello no significa la inexistencia de ese derecho fundamental, más bien significa la necesidad de reconocer que se encuentra incluido en los contenidos y alcances de los derechos a la vida e integridad personal (artículos 4.1 y 5.1 del Pacto de San José). En esta tesitura el derecho internacional del medio ambiente debe ser referido como parte medular de los derechos referidos puesto que se trata de su estándar más alto de protección.

El derecho al medio ambiente sano se ha desarrollado a partir de dos pilares, el principio precautorio y el principio de prevención, y a través de ellos se ha buscado por una parte conservar el patrimonio natural de la humanidad y por la otra, disminuir los riesgos a los que nuestras sociedad son expuestas en razón del desarrollo de la tecnología. Aunado a ello es de referirse que el derecho al medio ambiente sano implica el goce de otros tres derechos, a saber, el derecho de acceso a la información, el derecho de participar en la toma de decisiones y el derecho de acceder a la justicia.

La realización de estudios de impacto ambiental, dentro de un proceso de evaluación de impacto ambiental, ayuda al cumplimiento de las obligaciones derivadas de las normas del derecho internacional del medio ambiente y tiene por objeto examinar de manera previa las obras y actividades que puedan afectar el medio ambiente a fin de evitar o reducir sus impacto negativos. En otras palabras, la evaluación de impacto ambiental es un instrumento a través del cual se evalúan las obras y actividades, en relación con la conservación y la utilización sostenible de los recursos, destinada a proteger la diversidad biológica y los recursos naturales, para lo cual se debe reunir información, hacer una investigación y realizar estudios básicos para determinar los problemas y efectos importantes y estar en posibilidades de que se prevea la magnitud de los impactos ambientales que podrían acontecer y establecer criterios para evaluar la importancia de los efectos y adoptar las medidas necesarias para mitigar los efectos adversos. La realización de estudios de impacto ambiental constituye uno de los mecanismos más eficaz para garantizar el goce efectivo del derecho a la vida y a la integridad personal.

Al respecto, se ha señalado que “el derecho de los derecho humanos impone determinadas obligaciones de procedimientos a los Estados en lo que respecta a la protección del medio ambiente. Entre estas obligaciones figuran el deber de: a) evaluar el impacto ambiental y hacer pública la información relativa al medio ambiente”. El cumplimiento de las obligaciones procedimentales, a su vez, ayudan a salvaguardar al medio ambiente de los daños que afectan a los derechos humanos tales como la  vida y la integridad.

Por lo tanto,  para poder garantizar los derechos y libertades enunciados en los Artículos 4 s.1 y 5 s.1 de la CADH en la región objeto de estudio se deben realizar estudios de impacto ambiental.  En ese sentido, hay que considerar que, como es señalado  a lo largo del texto de la Solicitud que da origen a esta consulta,  la Región del Gran Caribe y específicamente el Mar Caribe es considerado el corazón de la biodiversidad del Atlántico y la fuente de recursos que sustentan el medio de vida, y se compone de tres ecosistemas principales: los arrecifes de coral, los manglares y los lechos de algas marinas, en los cuales se albergan una fauna y una flora excepcionales. Cada uno de los tres ecosistemas (arrecifes de coral, manglares y lechos de algas marinas) forman un gran ecosistema marino interdependiente con biodiversidad compartida. Por ello, la degradación de uno de ellos puede tener efectos de largo alcance en los servicios que otro hábitat proporciona (Evaluación de los Ecosistemas del Milenio).

Como consecuencia de la interconexión ecológica y oceanográfica de la Región del Gran Caribe, el ecosistema del Mar Caribe  depende de la calidad de sus aguas, de sus corales, sus manglares y sus lechos de algas y junto con las playas, constituyen en conjunto la fuente de los servicios ambientales con gran valor ambiental, social y económico, siendo fuertemente susceptibles de ser afectados, por lo que es de vital importancia que los problemas ambientales marinos sean tratados con consideración de sus efectos en las zonas relevantes, tomando al ecosistema en su totalidad.

El frágil equilibrio del Mar Caribe se encuentra amenazado por numerosas actividades que contribuyen a su degradación progresiva y los distintos ecosistemas que lo forman ya muestran daños significativos como resultado de las actividades humanas, y los cuales en su mayoría son irreparables.

En este contexto, el desarrollo de nuevos grandes proyectos de infraestructura en la Región del Gran Caribe podría tener grandes impactos ambientales sobre el entorno marino como consecuencia de las actividades relacionadas con su construcción y mantenimiento, y como consecuencia del tráfico marítimo que dicho proyecto puede generar o incrementar, por lo que ante la importancia, fragilidad y amenaza del entorno marino, así como por la dependencia de la población costera e isleña, los Estados de la región han adoptado varias medidas destinadas a su protección, entre las cuales se encuentran el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe.

En el caso concreto, para iniciar el desarrollo de nuevas grandes obras de infraestructura en la Región del Gran Caribe, en atención a las obligaciones de los Estados en la materia, y toda vez que una obra de infraestructura en dicha región puede ocasionar daños significativos al medio ambiente marino de la Región del Gran Caribe, la evaluación de impacto ambiental debe atender las especificidades de la situación concreta, esto es, la interconexión ecológica y oceanográfica de la Región del Gran Caribe, la cual tiene una protección y atención especial por su importancia y fragilidad a través de la Convención para la Protección y el Desarrollo del medio marino en la Región del Gran Caribe (Convención), la cual establece como su zona de aplicación (Artículo 1) el medio marino del Golfo de México, el Mar Caribe y las zonas adyacentes del Océano Atlántico al sur de los 30° de latitud norte y dentro de las 200 millas marinas de las costas atlánticas de los Estados (Artículo 2).

En este sentido, los Estados parte de la Convención tienen diversas obligaciones generales (Artículo 4) entre las que se incluyen adoptar, individual o conjuntamente, todas las medidas adecuadas para prevenir, reducir y controlar la contaminación de la zona de aplicación y asegurar una ordenación racional del medio, siendo una de estas medidas la prevista en el Artículo 12, que señala que los Estados contratantes “se comprometen a elaborar directrices técnicas y de otra índole que sirvan de ayuda en la planificación de sus proyectos de desarrollo importantes, de manera que se prevenga o minimice su impacto nocivo en la zona de aplicación del Convenio” y que se deberá evaluar los posibles impactos de los proyectos sobre el medio marino “a fin de que puedan adoptarse las medidas adecuadas para prevenir una contaminación considerable o cambios nocivos apreciables en la zona de aplicación“, para lo cual deberán difundir la información y cuando proceda, invitar al Estado parte que pudiera resultar afectado a celebrar consulta y formular observaciones.

La evaluación de impacto ambiental se encuentra previsto en diversos instrumentos internacionales, tales como las Metas y principios para la evaluación del impacto ambiental de PNUMA y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Declaración de Río), en donde se señala que es un instrumento a través del cual se deben establecer los probables impactos ambientales de una obra o actividad, para su valoración y para determinar las posibles medidas de mitigación, en una etapa temprana del proyecto y en donde se debe dar oportunidad de participar a los Estados que pudieran verse afectados por la actividad evaluada.

Por su parte, el Convenio sobre la Diversidad Biológica establece en el Artículo 14  que se debe realizar la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que “puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos”.

En este orden de ideas y en virtud de la interconexión ecológica y oceanográfica de la Región del Gran Caribe, la obligación de tomar las medidas necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación y de evaluar los posibles impactos que una obra pudiera ocasionar,  es un mandato para que cualquier Estado parte de la Convención que pretenda realizar una obra o actividad en la zona de aplicación (Mar Caribe) debe atender.

Ahora bien, para que la evaluación de impacto ambiental sea efectiva, es indispensable que ésta al menos incluya: (a) la descripción de la obra o actividad que se quiere realizar;
 (b) la descripción del hábitat, recursos naturales y de la zona que será afectada, incluyendo información necesaria y específica para identificar y evaluar los impactos de la obra o actividad;
(c) la descripción de posibles alternativas;
 (d) la evaluación de los posibles impactos de la obra o actividad y alternativas, incluyendo efectos directos, indirectos, acumulativos, sinérgicos y de corto y largo plazo;
 (e) la identificación y descripción de las posibles medidas de mitigación;
 (f) Indicadores de falta de conocimiento y la incertidumbre en la información;
 (g) Posibles afectaciones a otro Estado o áreas fuera de la jurisdicción de la obra o proyecto y sus alternativas (Principio 4 de las Metas y principios para la evaluación del impacto ambiental de PNUMA). Así mismo, resulta indispensable aplicar ampliamente el criterio de precaución, para estar en condiciones de adoptar las medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente (Principio 15 de la Declaración de Río). Asimismo se debe garantizar a las personas acceso a la información de manera completa y suficiente, así como permitirse la participación en la adopción de la decisión.

Resulta conveniente señalar que para estar en condiciones de evaluar los impactos ambientales que una obra o actividad pueden generar, se debe de considerar el estado del hábitat en donde se pretende realizar la obra o actividad, así como la interacción de las comunidades y la diversidad biológica que pudiera verse afectada, pues si bien es cierto que cada Estado tiene el derecho soberano de explotar sus propios recursos y de aplicar su política ambiental, también tienen la obligación de asegurar que las actividades no perjudiquen el medio ambiente de otros Estados o de  zonas que se encuentran fuera de su jurisdicción.

En este sentido, y toda vez que la Región del Gran Caribe mantiene una interconexión ecológica y oceanográfica, la obligación de evaluar los posibles impactos que una obra o actividad pudiera ocasionar en dicha región debe contar con información suficiente y bastante sobre dicha interconexión y los posibles impactos en el Gran Caribe, de donde se concluye que se debe de informar de las posibles afectaciones a los Estados que forman parte de dicha Región y que pudieran verse afectados.

Este deber de informar a los Estados que pudieran verse afectados, es una obligación contractual de la Convención para la Protección y el Desarrollo del medio marino en la Región del Gran Caribe, y la que deriva del reconocimiento de los Estados parte de las especiales características hidrográficas y ecológicas de la región y su vulnerabilidad a la contaminación, siendo la cooperación una necesidad para asegurar un desarrollo coordinado y completo sin menoscabo del medio ambiente (Artículo 4).

Dicha obligación tiene sustento, además, en el Principio 11 de las Metas y principios para la evaluación del impacto ambiental de PNUMA, que establece que ante la posibilidad de que las obras o actividades que pretende llevar un Estado puedan afectar significativamente las áreas fuera de su jurisdicción, tienen el deber de notificar y de proveer información a los Estados posiblemente afectados y determinar las formas apropiadas para su participación en la toma de decisiones.

Por su parte, el Principio 13 de la Declaración de Río señala que “los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción”, de donde se deriva que los Estados tienen el deber de tomar medidas para prevenir efectos adversos y daños ambientales en zonas fuera de jurisdicción, siendo la evaluación de impacto ambiental coordinada una herramienta preventiva para evitar la contaminación y otros daños ambientales.

En este mismo sentido, el Artículo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biológica señala que las partes no solo deben establecer los procedimientos apropiados para realizar la evaluación del impacto ambiental de los proyectos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica y evitar o reducir al mínimo esos efectos, sino que resulta además, fundamental la “notificación, el intercambio de información y las consultas acerca de las actividades bajo su jurisdicción o control que previsiblemente tendrían efectos adversos importantes para la diversidad biológica de otros Estados o de zonas no sujetas a jurisdicción nacional, alentando la concertación de acuerdos bilaterales, regionales o multilaterales, según proceda” e inclusive señala que se “notificará inmediatamente, en caso de que se originen bajo su jurisdicción o control peligros inminentes o graves para la diversidad biológica o daños a esa diversidad en la zona bajo la jurisdicción de otros Estados o en zonas más allá de los límites de la jurisdicción nacional, a los Estados que puedan verse afectados por esos peligros o esos daños, además de iniciar medidas para prevenir o reducir al mínimo esos peligros o esos daños”.

Por lo tanto,  la obligación de los Estados que pretenden realizar una obra o actividad en la Región del Gran Caribe, además de consistir en la realización de una evaluación de impacto ambiental con las características antes señaladas, deben promover la notificación, el intercambio de información y consultas de aquellas obras o actividades que vayan a realizar bajo su jurisdicción y que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica de otros Estados o personas no sujetas a su jurisdicción, lo que resulta compatible no solo con el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe, sino con otros principios internacionales de cooperación transfronteriza.

Luego entonces, si un Estado parte del Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Gran Caribe pretende desarrollar nuevas grandes obras de infraestructura en la Región del Gran Caribe que puedan ocasionar daños significativos al medio ambiente marino y a los habitantes de las costas e islas ubicadas en la región en virtud de la interconexión ecológica y oceanográfica de la Región del Gran Caribe, es de vital importancia realizar una evaluación de impacto ambiental en donde se identifiquen los posibles impactos que pudieran ocasionar, contar con información suficiente y bastante sobre la interconexión ecológica, e informar de las posibles afectaciones a los Estados que forman parte de dicha Región y que pudieran verse afectados y con ello estar en condiciones de garantizar los derechos y libertades enunciados en los Artículos 4 s.1 y 5 s.1 del Pacto, pues será ésta la vía a través de la cual se contará con la información necesaria para impedir un daño ambiental susceptible de limitar o imposibilitar el goce efectivo del derecho a la vida y a la integridad personal.

En atención a lo previamente expuesto solicito a esta Corte tenga por presentada la presente opinión, señalando como señalando como domicilio para recibir y oír todo tipo de notificaciones el ubicado en la calle de Atlixco 138, Col. Condesa, C.P. 06140, en la Ciudad de México, Distrito Federal, México,  autorizando para oír y recibir todo tipo de notificaciones a Anaid Paola Velasco Ramírez,  Andrea Davide Ulisse Cerami y  Francisco Xavier Martínez Esponda.

 

 

Atentamente

Mtro. Gustavo Alanis  Ortega

Presidente

Centro Mexicano de Derecho Ambiental

 

 

___________________________________________________________

Bibliografía.

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UNEP – UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAMME Goals and Principles of Environmental Impact Assessment. Preliminary Note
Issued on January 16, 1987 Environmental Impact Assessment (EIA).

 Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Rio de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992.

Convenio sobre la Diversidad Biológica.

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[1]  Solicitud de Opinión Consultiva presentada por la República de Colombia relativa a la interpretación de los Artículo 1 s1, 4 s1 y 5s1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, párrafo 93.

[2] Reporte del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Estudio analítico sobre la relación entre derechos humanos y el medio ambiente, A/HRC/19/34, 16 de diciembre de 2011, párrafo 65.

[3] Solicitud de Opinión Consultiva presentada por la República de Colombia relativa a la interpretación de los Artículo 1 s1, 4 s1 y 5s1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, párrafo 93.

[4] Boyle, Alan, Human Rights and the Environment: Where Next?, The European Journal of International Law, Vol. 23, no. 3, 2012. P. 18

[5] Ibid. P. 19

[6] Ibidem. P. 20

[7] Consecuencias Jurídicas de la Construcción de un Muro en el Territorio Palestino Ocupado, Opinión Consultiva, 2004, Corte Internacional de Justicia, Rep. 136, párr. 109.

[8] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Reporte No. 86/99. Alejandre, Costa, de la Peña y Morales c. República de Cuba. 1999, párr. 23.

[9]  Ortiz, Loretta. Responsabilidad por Daños Transfronterizos. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. Disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/29/cnt/cnt19.pdf

[10] Idem.

[11] Zerk, Jennifer A. “Extraterritorial jurisdiction: lessons for the business and human rights sphere from six regulatory areas.” Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No. 59. Cambridge, MA: John F. Kennedy School of Government, Harvard University. 2010. P. 181

[12] Ob. Cit. Ortiz. P. 381

[13] Aspersiones Aéreas con Herbicidas, Ecuador c. Colombia, Corte Internacional de Justicia, 2008/5, párrafo 37.

[14] Ibid. Párr. 38.

[15] Fumigación aérea con herbicidas, Ecuador c. Colombia, Desistimiento, 2013, CIJ, p. 2.

[16] Comentario al Principio 2 del Primer pilar de los Principios rectores sobre empresas y derechos humanos de Naciones Unidas visibles en http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_SP.pdf

[17] A/HRC/22/43 Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, párrafo 34, 24 de diciembre de 2012

[18] DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE DESARROLLA. Décima Época.   Tribunales Colegiados de Circuito. Décima Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XXV, Octubre de 2013, Pág. 1627.

[19] MEDIO AMBIENTE. SU CONCEPCIÓN ES MULTIFACTORIAL Y SU PROTECCIÓN ES INTERDISCIPLINARIA E INTERSECTORIAL. Décima Época,  Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federación, 01 de abril de 2016.

[20] DERECHOS HUMANOS A LA SALUD Y A UN MEDIO AMBIENTE SANO. LA EFICACIA EN EL GOCE DE SU NIVEL MÁS ALTO, IMPLICA OBLIGACIONES PARA EL ESTADO Y DEBERES PARA TODOS LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD. Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación, 15 de julio de 2016.

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